A raíz de la adopción de una legislación para proteger al fumador contra los efectos del tabaco en el 2008, la empresa multinacional Philip Morris entabló una demanda contra Uruguay ante el Centro Internacional de Arreglo de Disputas entre Inversionista Extranjero y Estado (CIADI, más conocido por sus siglas en inglés ICSID) en el 2010.
A raíz de la adopción de una legislación para proteger al fumador contra los efectos del tabaco en el 2008, la empresa multinacional Philip Morris entabló una demanda contra Uruguay ante el Centro Internacional de Arreglo de Disputas entre Inversionista Extranjero y Estado (CIADI, más conocido por sus siglas en inglés ICSID) en el 2010. Se trata de un mecanismo arbitral instituido en 1965 en el marco del Banco Mundial, que ha sido objeto de numerosas críticas en años recientes, en particular a partir de la experiencia de América Latina (Nota 1).
Una verdadera “première” uruguaya
Para Uruguay, la demanda de Philip Morris es la primera demanda en su historia, al tratarse de un Estado demandado en tan solo dos ocasiones ante el CIADI (ver datos oficiales del CIADI). Hace 20 años, en 1996, la primera demanda interpuesta contra un Estado de América Latina ante el CIADI fue contra Costa Rica (caso de la Hacienda Santa Elena, resuelto mediante la decisión del CIADI de febrero del año 2000).
En abril del 2016, un Estado con mayor experiencia en el CIADI que la de Costa Rica o de Uruguay, Venezuela, fue condenada por el CIADI a pagar la suma de 1.386 millones de US$ a una empresa minera canadiense (ver nota ). En el 2012, Ecuador fue condenado a pagar a un consorcio norteamericano de empresas petroleras Occidental Petroleum la suma de 1.770 millones de US$, un monto jamás ordenado por un tribunal del CIADI (ver texto integral del laudo arbitral, adoptado por 2 votos a favor y uno en contra).
Como tuvimos la oportunidad de precisarlo con relación al último tratado bilateral de inversiones (más conocido como TBI) ratificado por Costa Rica en el 2016, los TBI y las cláusulas CIADI que contienen encuentran su origen en un discurso muy en boga en los años 90: “Un dogma (que a la fecha se ha mantenido incólume en muchos sectores) consistió en considerar en aquellos años que la inversión extranjera era garantía de crecimiento económico y de desarrollo: los indicadores sociales en buena parte de América Latina 15 años después evidencian que algunos bemoles se debieron de imponer. /…/ Un dogma asociado al anterior (y que se mantiene también muy presente en algunos sectores) es que sin TBI no hay inversión extranjera: este dogma hace a un lado algunas realidades difíciles de obviar, como por ejemplo el hecho que Brasil, 5ª economía mundial, no ha ratificado ninguno de estos tratados” (ver nuestra nota sobre el acuerdo bilateral de inversiones China-Costa Rica publicada en el Observatorio de la Política de China, p. 2)
Brasil, primer receptor de inversión extranjera en América Latina, no es parte a la Convención de Washington de 1965, (al igual que México, Cuba, o República Dominicana y la misma Canadá hasta el 2013) ni ha ratificado un solo de los TBI que ha suscrito. Por su parte, Bolivia, Ecuador y Venezuela han denunciado la Convención de 1965 (en el 2007, 2010 y 2012 respectivamente); al igual que la India, Indonesia o Sudáfrica, estos Estados de América Latina han procedido a renegociar o a suspender varios de sus TBI en aras de limitar de manera sustancial el alcance de las cláusulas CIADI insertas en algunos de ellos.
La demanda de Philip Morris contra Uruguay se basó en el TBI vigente entre Uruguay y Suiza: un tratado bilateral redactado de tal manera por los negociadores suizos, que también ha dado pié para una demanda contra Costa Rica interpuesta por un grupo de accionistas suizos dueños… de una empresa de gas mejicana que opera en Costa Rica (Nota 2).
La decisión del CIADI
En su laudo arbitral dado a conocer el pasado 8 de julio del 2016 (ver texto completo ), el CIADI rechaza los cargos presentados por la empresa tabacalera, y falla a favor de Uruguay, condenando a la empresa a pagar 7 millones de US$ a Uruguay así como a asumir los gastos de funcionamiento del CIADI (que ascienden a unos 1,5 millones de US$). Se lee en este artículo de prensa que: «Uruguay sostuvo que las medidas que adoptó fueron en su rol legítimo de regulador y en pos de velar por la salud de la población; que se tomaron en cumplimiento del Convenio Marco del Control del Tabaco (CMCT), y que fueron efectivas para descender el porcentaje de fumadores en el país. Solicitó, por tanto, que se desestimara el reclamo de Philip Morris y se compensara a Uruguay por todos los gastos en los que incurrió en el proceso judicial«.
En una etapa preliminar, Uruguay había cuestionado la competencia del CIADI, basándose en el hecho que su sistema judicial (tribunal contencioso administrativo y juez constitucional) había conocido de acciones legales contra esta legislación entre el 2008 y el 2009, y que el juez uruguayo había confirmado su plena validez dentro del ordenamiento jurídico uruguayo (ver detalle de las acciones legales en los párrafos 153-167 del laudo de pasado 8 de julio del 2016). El 2 de julio del 2013, el tribunal arbitral del CIADI se había declarado competente, rechazando los alegatos presentados por Uruguay (ver texto completo de su decisión sobre su competencia).
Un detalle de interés para juristas
En su decisión sobre la pretendida denegación de justicia a la empresa tabacalera, los miembros del tribunal precisan que: “The relationship between the parallel administrative and constitutional systems is critical in determining whether justice was denied. That system was in place before the Claimants invested in Uruguay. The Claimants’ knowledge of this relationship is evidenced by Abal’s procedural stance in challenging the 80/80 Regulation. The Respondent further rejects the Claimants’ contention that the alleged contradictory character of the two decisions, means, ultimately, that the Claimants were deprived of a decision on the legality of Decree 287. On the contrary, there was a clear legal decision on the constitutionality of Law 18,256 and the validity of its implementing Decree, respectively. Each decision was “reasonably substantiated.” Both courts received vigorous argument from both sides (Abal/MPH), and subsequently reviewed, analyzed, adjudicated upon the claims and dismissed them” (párrafos 513-514). Con relación a la constitucionalidad de un texto, a distinguir de la legalidad del mismo (que una empresa minera canadiense recientemente consideró oportuno incluir en su demanda contra Costa Rica alegando también “contradicciones” del sistema judicial costarricense), el tribunal del CIADI indica que: “According to the Tribunal, the simple fact is that the Supreme Court and the TCA are co-equal under the Uruguay constitutional system. Both have original and exclusive jurisdiction: the SCJ to determine the constitutionality of a law; the TCA to declare the validity or illegality of an administrative act adopted pursuant to a law determined to be constitutional, examining whether the administrative act is “contrary to a rule of law or under a distortion of authority” (párrafo 522). En sus apreciaciones finales sobre el sistema juidicial uruguayo, los tres árbitros del CIADI aclaran no obstante que: “In the Tribunal’s view, it is unusual that the Uruguayan judicial system separates out the mechanisms of review in this way, without any system for resolving conflicts of reasoning. The Tribunal believes, however, that it would not be appropriate to find a denial of justice because of this discrepancy. The Claimants were able to have their day (or days) in court, and there was an available judicial body with jurisdiction to hear their challenge to the 80/80 Regulation and which gave a properly reasoned decision. The fact that there is no further recourse from the TCA decision, which did not follow the reasoning of the SCJ, seems to be a quirk of the judicial system” (párrafo 527).
Posiblemente poco familiarizados con las peculiaridades del sistema constitucional vigente en Uruguay (como es lo usual cuando se revisa la trayectoria y hoja de vida de quiénes son llamados a ser árbitros en el CIADI), los integrantes del tribunal señalan también que: “In other words, the failure of the TCA to follow the Supreme Court’s interpretation of Articles 9 and 24 of Law 18,256 may appear unusual, even surprising, but it is not shocking and it is not serious enough in itself to constitute a denial of justice. Outright conflicts within national legal systems may be regrettable but they are not unheard of” (párrafo 529).
El peso de un “amicus curiae”
Ante los alegatos de la empresa tabacalera multinacional con relación al carácter supuestamente «arbitrario» de las medidas tomadas para proteger la salud de los uruguayos, los árbitros del CIADI parecen haber tomado en consideración, además de los argumentos de Uruguay, el «amicus curiae» sometido al tribunal arbitral por parte de un tercero: en este caso, la Organización Mundial para la Salud (OMS, más conocida por sus siglas en ingles WHO) y de su homóloga panamericana (OPS o PAHO en inglés). La lectura del fallo no permite saber hasta qué punto la iniciativa de estas dos organizaciones internacionales pudo influenciar a los árbitros, pero el hecho merece ser señalado: es posiblemente la primera vez en la historia del CIADI que sus árbitros reciben un “amicus curiae” proveniente de dos órganos internacionales en materia de salud (uno de carácter universal, parte del sistema de Naciones Unidas, otro de carácter regional, perteneciente al sistema interamericano).
En el párrafo 391 del laudo arbitral, leemos que: «Both measures have been implemented by the State for the purpose of protecting public health. The connection between the objective pursued by the State and the utility of the two measures is recognized by the WHO and the PAHO Amicus Briefs, which contain a thorough analysis of the history of tobacco control and the measures adopted to that effect. The WHO submission concludes that “the Uruguayan measures in question are effective means of protecting public health». The PAHO submission holds that “Uruguay’s tobacco control measures are a reasonable and responsible response to the deceptive advertising, marketing and promotion strategies employed by the tobacco industry, they are evidence based, and they have proven effective in reducing tobacco consumption«.
Los gastos en honorarios de abogados
Notemos que en el párrafo 583 de la decisión arbitral dada recientemente a conocer, se lee que Uruguay debió sufragar gastos para su defensa que ascienden a más de 10 millones de US$ (el monto exacto dado a conocer es de: 10.319.833.57), mientras que la empresa reconoció haber gastado casi 17 millones de US$ (16.906.045.46). Estos datos confirman nuevamente el alto costo que significa para el erario público de un Estado el enfrentar demandas de este tipo. Actualmente, en la región centroamericana, El Salvador espera una decisión del CIADI con relación a una demanda interpuesta en el 2009 por una empresa minera por no haber renovado una concesión minera (caso Pacific Rim Cayman LLC, por 300 millones de US$); mientras que Costa Rica fue demandada en el 2014 por la empresa minera canadiense Infinito Gold al ver su proyecto suspendido por decisión de la justicia costarricense en el 2010, confirmada en el 2011 (caso Infinito Gold Ltd, por 94 millones de US$) (Nota 3). Recientemente, Panamá fue demandado de igual forma por una empresa minera (Nota 4). Notemos que América Latina es una región objeto de una particular actividad ante el CIADI por parte de inversionistas extranjeros. Según los datos proporcionados en el sitio oficial del CIADI, Argentina acumula un total de 53 casos (de los cuales 17 pendientes de resolución) y Venezuela, 40 casos (de los cuales 24 en espera de resolución). Aparecen luego México (suscriptor de un gran cantidad de TBI y tratados de libre comercio) que totaliza 17 demandas (de las cuales dos pendientes de resolución), Perú con 15 casos (de los cuales tres pendientes), Ecuador 14 (dos en proceso) y a Costa Rica con 10 casos acumulados, de los cuales 5 actualmente en proceso de resolución.
En el párrafo 590 conclusivo del laudo del tribunal del CIADI a favor de Uruguay, se lee que: «For the reasons set forth above, the Tribunal decides as follows: (1) The Claimants’ claims are dismissed; and (2) The Claimants shall pay to the Respondent an amount of US$7 million on account of its own costs, and shall be responsible for all the fees and expenses of the Tribunal and ICSID’s administrative fees and expenses, reimbursing to the Respondent all the amounts paid by it to the Centre on that account«.
Valoraciones conclusivas
Pese a una gran cantidad de titulares de prensa refiriendo a la “victoria” uruguaya y a la “derrota” de la tabacalera, esta nueva decisión del CIADI viene a evidenciar nuevamente los efectos negativos del sistema de arbitraje de inversión para las economías de los Estados de América Latina. Estos van más allá de los únicos honorarios que las finanzas públicas deben sufragar ante cada una de las demandas planteadas en su contra. En muchos casos, se trata de demandas abusivas que buscan forzar a un Estado a frenar sus políticas públicas en materia de salud, de ambiente, de protección del recurso hídrico, en materia de protección de poblaciones indígenas, entre otros ámbitos; o bien en materia de recortes presupuestarios, lo cual explica la inédita situación actual de España, con 27 demandas pendientes de resolución ante el CIADI (Nota 5).
Estas demandas también pueden buscar producir un efecto disuasivo en otros Estados, en los que temblorosos decisores políticos se pueden de pronto ver inclinados por la mayor prudencia y cautela al ver a un Estado demandado cuando adopta algún tipo de legislación o regulación. Decisiones ya no políticas, sino de la misma justicia nacional, y que resulten ser negativas para el inversionista extranjero, también están llevando a sus abogados a recurrir ante el CIADI: intentar obtener ante el CIADI lo que (como en el caso de Uruguay) la justicia nacional había declarado legal o (como en el caso de Infinito Gold en Costa Rica, totalmente ilegal) pareciera entonces constituirse en una muy cuestionable tendencia a la que se está prestando el CIADI.
Notas:
- Nota 1: Sobre los efectos negativos para la economía de los Estados de América Latina del sistema instituido por el CIADI en 1965 y consolidado con la red de TBI adoptados de manera profusa en los años 90, remitimos al muy completo artículo de ZABALO P., “América Latina ante las demandas inveror-Estado”, Revista de Economía Mundial, Núm. 31 (Mayo-Agosto, 2012), pp. 261-296. Texto disponible aquí. Sobre las diversas estrategias de los Estados de la región latinoamericana para limitar el alcance de ciertos tratados con cláusulas muy favorables para el inversionista extranjero, véase el análisis detallado de la profesora Katia Fach Gomez: FACH GOMEZ K., “Proponiendo un decálogo conciliador para Latinoamérica y CIADI”, Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas (Medellín, Colombia), Vol. 40 (Dic. 2010), No. 113, pp. 439-454, disponible aquí. Más modesta, remitimos al lector a nuestra breve nota publicada en diciembre del 2013 en inglés: BOEGLIN N., “ICSID and Latin America Criticism, withdrawal and the search for alternatives”, Bretton Woods Project, December 3, 2013, texto disponible aquí.
- Nota 2: El tratado bilateral de inversiones de Costa Rica con Suiza (firmado en agosto del 2000 y aprobado el 12 de febrero del año 2002 – ver texto de la ley 8218) ha dado lugar a una demanda contra Costa Rica en el 2013 ante el CIADI de un grupo de accionistas suizos denominado Cervin Investment S.A. que controla mayoritariamente a la empresa mexicana Gaz Z por 30 millones de US$ (ver ficha técnica de la demanda, caso ARB 13/2): este caso, que se origina en intentos en Costa Rica para regular la distribución del gas, se encuentra pendiente de resolución, con audiencias realizadas el pasado 11 de julio del 2016, según indica la ficha sobre detalles procesales disponible aquí.
- Nota 3: Sobre este caso contra Costa Rica, que, al parecer no ha despertado mayor interés en la literatura especializada, pese a tratarse de un proyecto minero altamente cuestionado, objeto de una serie de escándalos en Costa Rica a partir del 2008, remitimos al lector a nuestra breve nota: BOEGLIN N., “La solicitud de Costa Rica de poner término a la demanda de Infinito Gold ante el CIADI: breves reflexiones”, OPALC, Sciences-Po Paris, 15 de agosto del 2015. Texto disponible aquí.
- Nota 4: Sobre esta última demanda contra Panamá, remitimos al lector a nuestra nota: BOEGLIN N., “A propósito de la reciente demanda contra Panamá ante el CIADI: breves apuntes”, OPALC, Sciences Po, Paris, mayo 2016, disponible aquí.
- Nota 5: A raíz de un recorte en las subvenciones estatales para proyectos de producción de energía eólica y solar, España se ha visto inundada de demandas que la colocan por encima de Venezuela y de Argentina en el CIADI. En estos momentos, de los 212 casos pendientes registrados en el CIADI, España acumula 27 demandas (según las cifras oficiales del CIADI a la hora de redactar esta nota), seguida por Venezuela (24) y Argentina (17). En América Latina, luego de Venezuela y Argentina, aparecen con mayor número de demandas registradas en el CIADI Costa Rica (con cinco demandas), Perú (con tres demandas), Ecuador, México y Panamá (con dos cada uno), así como Bolivia, Colombia, El Salvador, con una demanda pendiente de resolución.
