La Junta señala que la adulteración del dominio público supone un ataque frontal a la protección del litoral y favorecerá su privatización
El Consejo de Gobierno ha autorizado la interposición de un recurso ante el Tribunal Constitucional (TC) contra la Ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de Costas. A juicio del Gobierno andaluz, esta norma supone un ataque frontal a la protección del dominio público marítimo-terrestre y a las competencias autonómicas en ordenación del territorio y urbanismo.
El recurso se centrará en una decena de preceptos que, además de romper la distribución competencial entre el Estado y la comunidad autónoma, introducen ambigüedad e inseguridad jurídica en la protección definida por la Ley de Costas para los bienes de naturaleza pública. En opinión de la Junta, con ello se pretende primar intereses particulares, favorecer la privatización de espacio litoral, limitar su uso público, reducir el papel garantista de la Administración y promover desarrollos urbanísticos insostenibles.
Entre los artículos que se recurrirán destaca el 1.2, que cambia la propia definición del Dominio Público Marítimo Terrestre (DPMT) sustituyendo las realidades naturales y comprobables de los límites que marcan las mareas por unos «criterios técnicos» que se establecerán «reglamentariamente». El Consejo de Gobierno señala que esta remisión provoca inseguridad jurídica y una regresión a la situación de desprotección de la costa española anterior a 1988, ya que abre la puerta a que terrenos anteriormente protegidos por su inclusión en una zona claramente delimitada sean ahora susceptibles de urbanización o de otros usos perjudiciales para el medio ambiente.
En la misma línea de calculada ambigüedad, el mismo artículo reformula el concepto de duna «hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa del mar», frente a la definición anterior que aseguraba la protección en su integridad e incluía claramente la duna ‘no viva’. Pero incluso en el caso particular del deslinde de las playas de Formentera (disposición adicional cuarta), la norma hace una regulación ‘ad hoc’ que deja abierta la posibilidad de excluir del dominio público a la totalidad de las dunas y, por tanto, a su privatización. De forma igualmente atentatoria contra los principios constitucionales de seguridad jurídica e igualdad ante la ley, la disposición adicional séptima deja fuera del DPMT a una serie de núcleos de población que aparecen incluidos en un anexo de la norma.
Parecida indefinición se introduce en la conceptuación de las zonas de playas («hasta el límite que resulte necesario»), omitiendo además la mención que la Ley de Costas de 1988 hace a las formadas por causas artificiales. En este sentido, el Gobierno andaluz subraya la duda de si se abre así el camino a la existencia de playas privadas fuera del dominio público, por lo que solicita al TC un pronunciamiento interpretativo que excluya expresamente esta posibilidad.
La nueva norma estatal excluye también del DPMT los terrenos inundados artificalmente con destino a cultivos marinos o salinas, incluso en el caso de que sean naturalmente inundables (el artículo 1.39), lo que, en opinión de la Junta, supone otra tergiversación arbitaria del concepto de dominio público.
Merma del dominio público
El Gobierno andaluz señala que una adulteración similar se introduce al reintegrar al dominio privado los terrenos de antiguos propietarios que, tras la Ley de Costas de 1988, ya fueron compensados con el justiprecio de una concesión temporal (disposiciones adicionales quinta y sexta). Con ello, y de forma injustificada, se abre la vía para que determinados bienes patrimoniales vuelvan a ser privados en una suerte de readjudicación directa e instantánea, vulnerándose el principio de igualdad y propiciando arbitrariamente el enriquecimiento de unos ciudadanos respecto a otros. En este sentido, la Junta recuerda la sentencia de 149/1991 del TC en la que se subraya que, en casos como este, el legislador debe ofrecer soluciones acordes con los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad del dominio público.
Otro precepto que debilita la protección jurídica del espacio litoral es la disposición adicional décima, que crea la figura de las denominadas «urbanizaciones marítimo-terrestres» (núcleos residenciales en tierra firme con sistemas viarios navegables construidos a partir de la inundación artificial de terrenos privados). A juicio del Gobierno andaluz, la aplicación de esta categoría ‘ad hoc’ permitirá en la práctica detraer del dominio público determinados terrenos para su urbanización. Además, supone una clara injerencia en las competencias urbanísticas y de ordenación del territorio que corresponden a la comunidad autónoma, ya que el condicionamiento de las mismas por parte del Estado sólo puede justificarse constitucionalmente por razones de protección integral del espacio y de ningún modo para favorecer intereses privados.
La vulneración de competencias de la comunidad autónoma constituye precisamente el segundo bloque de motivos de inconstitucionalidad que la Junta señalará en su recurso. Destaca la invasión a la que da pie el artículo 1.8 de la ley al regular usos en la zona de servidumbre de protección. La protección y ordenación de esta franja, de 100 metros tierra adentro a partir del límite interior del DPMT, es de competencia autonómica.
Injerencias similares se derivan de los artículos 1.11, que introduce la posiblidad de que el Estado establezca condiciones para la autorización de instalaciones publicitarias, y 1.16, que habilita a la Administración estatal para dictar «reglamentariamente» el régimen global de ocupación y uso de las playas.
El recurso autorizado hoy por el Consejo de Gobierno señala también la posible inconstitucionalidad de la modificación de la Ley de Costas contenida en el artículo 1.38, que faculta a la Administración central para suspender actos y acuerdos de las entidades locales que afecten a la integridad de la DPMT o de la servidumbre de protección. Se añade así un supuesto al ya previsto por la normativa para casos extremos de grave afección al interés general de España, pero con la ambigüedad de omitir si estos actos o acuerdos han de revestir o no especial gravedad. Cualquier afección a la integridad del dominio podría así merecer la suspensión gubernativa, por nimia que fuese. En todo caso, el Gobierno andaluz recuerda que es suya la competencia para hacer frente a acuerdos locales sobre la servidumbre de protección, salvo en supuesto excepcionales.
Finalmente, la Junta recurrirá el artículo 1.27, que origina una doble imposición fiscal sobre las concesiones autonómicas en el DPMT para la construcción de puertos deportivos y pesqueros. La nueva ley prevé un canon de ocupación a favor de la Administración central, que vendría a sumarse al que ya exige la Junta en razón de sus competencias. La consiguiente duplicación de tasas está prohibida por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y, por tanto, resulta inconstitucional.
