Celulosa: Argentina demandará de nuevo a Uruguay ante la CIJ

El pasado viernes 13 de junio, Argentina indicó oficialmente a las autoridades de Uruguay que recurrirá nuevamente a la Corte Internacional de Justicia (CIJ) tras la decisión uruguaya unilateral de aumentar el volumen de producción de la planta de celulosa ubicada en la orilla del río Uruguay, río fronterizo entre ambos Estados.

En meses anteriores, Argentina había notificado en varias ocasiones a Uruguay que este último estaba tomando decisiones que podrían llevar a ambos nuevamente ante el máximo estrado judicial de las Naciones Unidas. Según todo pareciera indicar, estas advertencias no surtieron mayor efecto, por lo que la vía judicial es el paso siguiente al que ahora recurrirá Argentina. Es de recordar que en el año 2006, Argentina había demandado al Uruguay, obteniendo en abril del 2010 una decisión (ver texto completo) de los jueces de La Haya que había creado muchas expectativas, al tratarse de uno de las primeras controversias en materia ambiental entre Estados sometidas al juez internacional.

La decisión de la CIJ del 2010 entre Argentina y Uruguay:

Si bien la doctrina acogió con beneplácito la recepción hecha por la CIJ de varios principios jurídicos en materia ambiental (principio precautorio, principio preventivo, obligación de carácter consuetudinaria de realizar un estudio de impacto ambiental en caso de daños de carácter transfronterizo), una parte de la doctrina especializada se ha mostrado extremadamente dura con relación al hecho que la CIJ no suspendiera el proyecto y se limitara a indicar que Uruguay había violado algunas reglas convencionales vigentes entre ambos Estados, recomendando a ambos Estados monitorear de manera conjunta los niveles de contaminación de las aguas del Río Uruguay. En efecto, el texto de la decisión del 20 de abril del 2010 evidenció una lectura sumamente reservada en cuanto a los alcances de algunos principios básicos del derecho internacional ambiental contemporáneo: además de las opiniones separadas de los dos jueces ad hoc designados por Argentina y por Chile, siete jueces titulares de la CIJ se sintieron obligados a hacer ver su profunda disconformidad con algunas partes de esta cuestionada decisión (ver listado y texto de opiniones y declaraciones separadas)

Un artículo sobre esta polémica decisión refiere incluso en su título a «lo lejos de la noción de recurso natural compartido» que implica este fallo de la CIJ. En uno más reciente editado en el Anuario Mexicano de Derecho Internacional (AMDI) (ver texto completo) se concluye que: «La resolución de la Corte del asunto de las plantas de celulosa en el río Uruguay, enmarcado en el derecho internacional ambiental, ha dejado una mala percepción respecto del avance y progresión del desarrollo jurisprudencial de nuestro máximo tribunal internacional en lo que al aprovechamiento de recursos naturales compartidos y contaminación transfronteriza se refiere; pues la violación de Uruguay de sus obligaciones previstas en el Estatuto del río y de los principios de cooperación, uso equitativo y razonable, prevención y buena fe, tan arraigados en la práctica consuetudinaria internacional, no tuvo implicaciones jurídicas; simplemente, carecieron de fuerza vinculante en la valoración y resolución de este caso«.

Levemente más esperanzador, un estudio sobre este mismo fallo de la CIJ del Annuaire Français de Droit International publicado en el año 2011 concluye por su parte que los jueces de La Haya en esta decisión sentaron las bases del edificio, y que ahora nuevos ejercicios ante ellos serán los que permitirán ir precisando las reglas ahí consagradas: “ … cette affaire est la première épreuve d´un travail qui appelera surement quelques correctifs mais dont la ligne et d´ores et déjà déssinée” (Nota 1).

El derecho ambiental en espera:

Era de esperar que las reglas exploradas en esta misma decisión fueran objeto de nuevos desarrollos con ocasión de otra demanda planteada por dos Estados de América Latina: la demanda planteada por Ecuador contra Colombia en el 2008 por aspersiones químicas aéreas ante la CIJ (ver texto de la demanda presentada el 31 de marzo del 2008 por Ecuador).

Presentado en el 2008, el caso dio lugar a un extenso intercambio de documentos escritos entre las partes (ver listado oficial de las piezas escritas) desde entonces: como bien se sabe, a la primer ronda de alegatos escritos (memoria y contra memoria) sigue habitualmente una segunda (réplica y dúplica) entre las partes ante la CIJ. En octubre del año 2011, Colombia solicitó a la CIJ un plazo adicional para presentar sus alegatos escritos finales o “dúplica” (Nota 2).

Posiblemente en aras de evitarse (otra) decisión desfavorable de la CIJ, Colombia logró obtener a finales del 2013 de Ecuador el retiro de su demanda (ver comunicado oficial de la CIJ) a cambio de un acuerdo (poco conocido) suscrito entre ambos Estados. Criticado por algunos sectores en Colombia (ver nota de Semana),el acuerdo establece, además del reconocimiento por parte de Colombia de daños a Ecuador (punto 3), mecanismos conjuntos de notificación en materia ambiental (punto 5) y una zona de exclusión de 10 km para aspersiones aéreas (punto 4), entre otros acuerdos (ver texto completo). Adicionalmente, Colombia aceptó pagarle a Ecuador 15 millones de US$ destinados a desarrollar las zonas fronterizas (punto 9), y a sufragar los gastos en abogados de Ecuador ante la CIJ sin que se precisara a cuánto asciende el monto exacto de esta generosa contribución colombiana (ver declaraciones del Presidente Correa citadas en nota de prensa y en otra nota).

Las razones alegadas por Argentina:

Con relación a la planta de celulosa ubicada en la orilla del río Uruguay, se lee en la nota oficial emitida por el Ministro de Relaciones Exteriores de Argentina el pasado Viernes 13 de junio (ver artículo de prensa de El Pais, España) que:

«El día de ayer el Gobierno argentino tomó conocimiento a través de una nota presentada por la Delegación Uruguaya ante la Comisión Administradora del Río Uruguay, que su Gobierno ha autorizado hace seis días en forma definitiva el aumento de producción de UPM a 1.365.000 toneladas anuales.

Se trata de un gesto inamistoso de parte de su gobierno en un tema que desde octubre de 2013 ha surgido como una nueva etapa de la controversia entre nuestros países en torno a la violación por parte del Uruguay del Estatuto del Río Uruguay.

Esta nueva medida uruguaya confirma la ruptura unilateral por parte de su gobierno del mecanismo de información y consulta previa establecido en los artículos 7 al 12 del referido Estatuto, que se encontraba en pleno desarrollo en octubre de 2013 cuando fue interrumpido de manera arbitraria por su gobierno.

Al igual que lo hiciera en mi nota del 15 de octubre de 2013, el Gobierno argentino reclama por mi intermedio que el Gobierno uruguayo deje de inmediato sin efecto esta nueva resolución y se atenga al cumplimiento estricto y de buena fe de las normas contenidas en el citado Estatuto.

Al confirmar en todos sus términos mis notas del 15 de octubre, del 23 de octubre y del 22 de noviembre de 2013, por las que he rechazado la autorización provisoria del aumento unilateral de la producción de UPM, señalo que el Gobierno argentino ha decido recurrir en forma inmediata a la Corte Internacional de Justicia por el incumplimiento uruguayo del Estatuto del Río Uruguay y de la propia sentencia del Tribunal del 20 de abril de 2010, para lo cual he dado instrucciones de comenzar los procedimientos correspondientes.

Por último, le comunico que el gobierno argentino procederá a reevaluar todas las políticas de relacionamiento bilateral con el Uruguay, así como el funcionamiento de las respectivas comisiones binacionales». Solicitado por la prensa, el jefe de la diplomacia uruguaya «declinó hacer cualquier declaración aduciendo que “la respuesta será formal y por nota”.

Conclusión:

Protestas por la celulosa en Botnia
Protestas por la celulosa en Botnia

Es probable que Argentina intente obtener de la CIJ un resultado que explicite con mayor precisión el alcance de los principios esgrimidos en su decisión del año 2010. Es previsible que cuente para ello con la simpatía y el apoyo de varios especialistas y organizaciones en materia ambiental (algo impacientes de ver claramente establecidos los principios de esta rama del derecho internacional público). En un reciente caso que opone Nicaragua a Costa Rica ante la CIJ por la construcción de la denominada “trocha fronteriza” por parte de Costa Rica (Nota 3), este último Estado evitó a finales del 2013 que la CIJ le ordenara a título provisional suspender la “obra” objeto de la controversia, al comprometerse públicamente ante los jueces de la CIJ a no reiniciar los trabajos antes de finales del 2014 o inicios del 2015 y a realizar un “diagnóstico ambiental” sobre los impactos provocados. Se trata, en nuestra modesta opinión, de una lectura correcta de un Estado sobre los alcances (no precisados) de algunos principios que aparecen mencionados en la decisión de la CIJ del 2010, en particular el carácter consuetudinario de la obligación de realizar un estudio de impacto ambiental.

No cabe duda que el caso de Nicaragua contra Costa Rica en relación a la “trocha fronteriza” y el de Costa Rica contra Nicaragua en relación al dragado del río San Juan, unidos en un solo caso por la CIJ en el 2013, así como el que eventualmente Argentina presente en los próximos días, permitan a los jueces de la CIJ enmendar su deuda con el ambiente y asentar con mucha mayor determinación las reglas imperantes entre Estados ribereños de un mismo río. La decisión de Argentina antecede por lo demás de varios meses la entrada en vigor de la “Convención de Naciones Unidas de 1997 sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación” el próximo 17 de agosto del 2014 (después del depósito de la 35avo instrumento de ratificación por parte de Vietnam el 19 de mayo del 2014). Pese al tiempo transcurrido desde 1997, y a las experiencias notables desarrolladas por dos Estados como España y Portugal (partes a este instrumento) para desarrollar conjuntamente el uso de los recursos hídricos que comparten (Nota 4), es de notar la ausencia (igualmente notable …) de Estados de América Latina en el listado oficial de ratificaciones obtenidas por este instrumento que pretende regular y proteger los cursos de agua internacionales (ver listado).

  1. Nota 1: Véase TRIGEAUD L., “La (non) spécificité du droit international de l´environnement: à propos de l´affaire relative à des usines de pate à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay). Arrêt du 20 avril 2010, Annuaire Français de Droit International (AFDI), (2010), pp.249-275, p. 275. Un colega canadiense por su parte es más enfático en sus conclusiones: “ L’arrêt rendu en l’affaire des Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay se prête à une grande variété d’appréciations. Prononcé à la satisfaction des deux parties, il porte la marque du savant équilibre qui imprègne la jurisprudence de la Cour mondiale. L’arrêt manifeste, par ailleurs, la sensibilité de la CIJ à la question environnementale, dans la mesure où elle ne manque pas, par le truchement d’une démarche évolutive, de faire application de ces principes fondamentaux du droit international de l’environnement que constituent le développement durable, le principe de prévention et de diligence, et le principe de coopération. Appréciable est également la consécration explicite du statut coutumier du devoir de réaliser une étude d’impact environnementale. S’il est incontestablement satisfaisant sur ces différents aspects, l’arrêt n’en restera pas moins dans l’histoire de la Cour internationale de justice comme celui des occasions manquées. Manquée l’occasion de préciser le statut de l’emblématique principe de précaution. Manquée l’occasion de faire la démonstration de son aptitude à trancher avec efficacité un contentieux complexe, parce que éminemment technique et scientifique”. Véase artículo (cita del texto de las pp. 55-56) del profesor VATNA L., “L’affaire des usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay) : un nouveau différend environnemental devant la Cour Internationale de Justice”, publicado en la Revue Quebécoise de Droit International, disponible aquí.
  2. Nota 2: Leemos en el comunicado oficial de prensa de la CIJ de finales de octubre del 2011 que Colombia adujó no contar con tiempo suficiente para valorar la información técnica presentada por Ecuador, información cuya obtención se hizo en virtud, segun Colombia, de la legislación vigente en Estados Unidos, al precisar a la CIJ que: “In his Order of 19 October 2011, the President of the International Court of Justice pointed out that, in a letter dated 6 October 2011 and received in the Registry on the same day, the Agent of the Republic of Colombia had referred to “the time necessary to obtain the complete file of documents obtained by Ecuador under the United States Freedom of Information Act (some of which were tendered with the Reply)”, and had asked the Court, “[t]aking into account the difficulties posed by the December holiday season, which will delay printing and proofing of the Rejoinder until January”, to extend the time-limit for the filing of the Rejoinder of Colombia until 1 February 2012”.
  3. Nota 3: Remitimos al lector poco familiarizado con el término de “trocha” y a las peculiaridades de su uso en el discurso oficial de las autoridades de Costa Rica, a nuestro modesto análisis: BOEGLIN N., “La denominada “trocha fronteriza” en Costa Rica desde una perspectiva internacional: breve análisis”, Revista Estudios, UCR, 2012, texto disponible aquí.
  4. Nota 4: Leemos que el convenio de Albufeira de 1998 entre España y Portugal titulado “Convenio sobre Cooperación para la Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrográficas Hispano-Portuguesas” resulta de la influencia del texto de 1997 al precisar el autor de un artículo que: “…Finalmente tras cinco años de intensas negociaciones técnicas y diplomáticas, el Convenio sobre Cooperación para la Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrográficas Hispano-Portuguesas, se firmó en la ciudad portuguesa de Albufeira en noviembre de 1998, y entró en vigor en el ordenamiento jurídico de Portugal y España el 17 de enero de 2000. No hay dudas de que ha sido claramente influenciada por la Convención de las Naciones Unidas, firmada en Nueva York, en 1997, sobre el Derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación, el Convenio de Albufeira preveía por siete años, es decir, hasta 2007, quedando prorrogado automáticamente por períodos de tres años, a no ser que una de las Partes notifique la denuncia del Convenio al menos diez meses antes de finalizar el período inicial de los siete años o de cualquiera de los períodos subsiguientes de tres años”. Véase OLIVEIRA DO PRADO R.C, “La obligación de cooperar en la gestión de cuencas hidrográficas internacionales. El caso del convenio de Albufeira analizado a la luz del derecho internacional del medio ambiente”, Revista Monfragüe, 2012. Disponible aquí.

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Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR)

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